我国种业已经进入快速发展时期，如何在种业监管方式上适应当前种业发展的需要，是摆在我们面前非常急迫的问题。纵观世界上种业监管，主要存在两种模式：以美国为代表的事后监管和以欧盟为代表的事前监管模式，世界其他国家的种业改革都是因循这两种模式。两种模式各有差异，但也有共同点。本文通过研究这两种模式，总结出种业监管的理论依据和三大原则，进而提出我国种业监管改革应由重事前监管走向更重视事后监管，实现由重审定到重标签的转变，更加注重各利益相关方的充分参与、民主决策，逐步实现从政府替农民把关到企业重视声誉、品牌、自己把关的转变，并根据这一思路，提出改进我国种业监管现状的具体措施和建议。

1  国外种业监管模式

种业监管主要包括品种管理、种子质量管理两大块，种业监管存在着以美国为代表的事后监管和以欧盟为代表的事前监管两种模式。两种模式对政府和市场有不同定位及不同的制度内涵和特点。

1.1事后监管模式从表1可以看出：以美国为代表的事后监管模式在价值取向上重视企业自我管制，其制度内涵包括：(1)品种登记、种子质量认证制度是自愿性的，种子认证机构是由全美官方种子认证机构协会（英文简称AOSCA）管理。全美51家认证机构，绝大多数属于非赢利性的独立第三方机构。(2)美国农业部门在种子管理方面的职责是政策法规的制定、基础性研究投入、质量标准的制定和种子执法。(3)美国种子管理的重心在“标签制度”和“档案纪录”。美国素有“标签就是法律”的说法，《联邦种子法》要求对种子品质的陈述，不论是标签、种子纪录或是广告，都必须真通过分析以美国为代表的事后监管和以欧盟为代表的事前监管模式，总结出种业监管的理论依据和三大原则，进而提出我国种业监管改革应由重事前监管走向更重视事后监管，实现由重审定到重标签的转变，更加注重各利益相关方的充分参与、民主决策，逐步实现从政府替农民把关到企业重视声誉、品牌、自己把关的转变，并根据这一思路，提出改进我国种业监管现状的具体措施和建议。实，任何错误的种子标示、虚假广告都要受到处罚甚至刑事责任追究。

事后监管模式的特点在于：(1)企业的自我管制已经成为规范企业行为的重要方式，同行业的竞争对手则成为彼此最自觉的监管者。有关种子品种与质量的信息都由种子公司向市场提供，大型种子公司为了自己的声誉，种子质量控制比认证机构的认证程序还严格，品种必须由公司进行大量内部试验，后经大学试验、农场试验以取得相关生产数据，如先锋公司在全球有126个试验站。(2)这种模式政府的干预最少，一方面使农场主、农业公司用户以及食品加工企业可以很快获取国内外最新最好的种子和技术；另一方面也在一定程度上避免了由官方统一进行品种审定和种子认证可能出现的权力寻租现象。

1.2事前控制模式欧盟各国实行的是事前控制模式，在价值取向上更加重视政府的行政许可，如表l所示，该制度有以下内容：(1)品种必须列入共同目录才能生产销售。植物品种应列于国家和欧盟（通用）品种目录（农业和蔬菜作物），只有列入目录，种子才能生产和营销。(2)凡申请品种保护或国家登记的品种都必须通过DUS试验，除园艺作物（果树、蔬菜、花卉）之外的其他作物不仅要通过DUS试验，还要通过VCU试验，才能获准登记。(3)种子质量必须实行强制性认证。欧盟对于大田作物实行强制认证制度，未经认证的种子不准出售。现在一些国家开始放开蔬菜和园艺作物，强制性认证改为自愿认证。认证执行的是OECD（经济合作与发展组织）规定的认证标准，所有的种子都要经田间检验和种子抽检，合格后才由官方或者委托机构发给认证标志。(4)要求经过包装的种子必须有标签，而且对标签的格式、内容、颜色等都有具体的规定。可以说，世界上种业监管主要是以上2种模式，发展中国家的种业监管都是按照以上两种模式来构建的，如印度种业监管模式是按照欧盟模式来构建，后来逐渐向美国模式转变，巴西、阿根廷、秘鲁是按照美国模式构建的。因此，总结两种模式得出种业监管的理论依据和监管的原则是非常有必要的。

2种业监管的理论依据与原则

2.1种业监管的理论依据事前监管和事后监管这两种监管模式，尽管制度内涵不同，但理论依据却是相同的，各国对种业进行监管的最重要理由是基于信息不对称而需要保护农民利益，其目的是要保证农民对于他们购买的种子的知情权，从而抑制市场的外部性效应。种子作为肉眼不能识别其质量的特殊商品，农民作为种子的消费者，往往处于弱势地位，他们不具备品种的专业知识，缺乏足够的信息，不可能在购买种子时做出最佳的选择。正是由于农民和种子公司交易双方存在信息不对称的问题，才会导致欺诈等现象发生，一旦发生欺诈，种业市场将背离了帕累托最优原则，不利于种业总体效益的增长。因此，信息不对称是种业监管最重要的理论依据。此外，维护生态安全和防止外部性效益、粮食安全也是政府监管的理由之一。

2.2种业监管的原则事后监管和事前监管的制度内涵不同，但他们存在共同的基本原则。

2.2.1坚持程序透明、公开、多方参与透明、公开、公正是政府监管最好的“防腐剂”，主要包含以下4个方面：(1)坚持程序透明、信息共享。如美国，对于有关品种的认证信息、种子违法的处理的信息建立了多个信息共享数据库。(2)在品种管理和种子认证程序中，使相关利益方都参与，使决策过程高度透明。如美国官方种子认证机构AOSCA下属于全国品种评审委员会( NVRB)，是由种子鉴定机构、美国农业部以及种子行业、农民4方代表组成。(3)加强农民和种子销售商的“谈判能力”，使他们真正成为市场平等的主体，维护自己的合法权益。种子监管的改革只有在农民和种子供应商真正了解了种子这个商品的特征和信息之后才能取得真正的实效。在美国也曾经历标签混乱、冒牌侵权的时期，在20世纪早期，美国几所州立农业大学协助建立了认证项目，用于对那些使用公共品种的农民进行培训，农民开始了解种子认证的目的和价值，这对于美国种子企业实行认证制度，提高种子质量起了关键作用，规范了种业市场。(4)明确监管机构的职责。比如美国种子认证制度规定，对于认证机构因自己过错造成的认证结果有误，对种子质量事故承担连带责任。

2.2.2控制成本与优化效率并重不管是农民或者是销售商，必须要有人为政府监管买单。品种注册、品种审定、种子认证、种子检验都需要成本，加上品种注册和品种区试时间长、成本高，导致品种进入市场慢，市场上供应的品种和种子数量无法满足农民需要。在进行种业监管时，必须考虑成本和效率的因素，各国应采取多种方式来解决这个难题。

充分利用大学、企业协会等中立第三方，将一部分政府职能委托第三方行使既保证了机构的独立性和公正性，又精简了政府机构人员，从而降低了成本。近几年，欧盟的种子管理制度引起了各界的一些争论，认为主管机构在很大程度上参与上市种子和繁殖材料的各种登记和认证，导致行政负担畸高，随着欧盟成员国国家预算萎缩，必须考虑修改立法以使公共资源的分配更加合理。同时，一些成员国也已经进行了配套改革，将测试和认证的职权改由中介组织行使。

成立各种行业组织，实行内部管理在美国的种子管理体系中，有3个非常重要的协会，北美官方种子控制协会( AASCO)、北美官方种子认证机构协会(AOSCA)、美国种子贸易协会( ASTA)。AASCO主要是负责种子检验检测、种子质量、种子执法方面的行业指导和行使管理职能，是官方的行业协会，每年举行1次会议以讨论共同关心的种子法规执行问题，并且根据种子产业新发展，更新《被推荐的统一州种子法》( RUSSL)，统一全美各州的种子立法，以利于种子贸易。AOSCA协会下属有51家认证机构，分布在各州，其目的是通过提供和促进种子认证、质量保证、种质资源保证，促进种子、谷物以及其他植物产品的生产和流通。ASTA是促进北美国家间种子贸易的协会，主要是向会员提供种子事务的信息，促进现代生物技术的使用，加强种子事务在公共领域的知名度，促进美国种子的全球销售等。

修改品种审定或登记的标准，缩短所需时间，提高效率改革重视产量的单一指标，从而更多地重视抗性和环境友好性。欧盟当前正在反思品种目录和品种登记制度，要求改革VCU测试只重提高生产力指标，转到更注重少用农药、肥料或水分的品种上，以提高农业的可持续性，同时因地制宜缩短品种审定和种子检验的时间，如在进行第一季的区试之后，由农民试种以缩短区试的时间，以此来提高制度的效率。

2.2.3与产业发展阶段、农业特点等相适应监管模式的选择与产业发展阶段、技术的发展有密切相关，在种业发展的初期，第三方认证机构保证种子质量对于农民来说还是非常重要的，如美国在20世纪20年代至80年代种业商业化时期，全美51家认证机构对种子纯度等质量指标发挥了至关重要的作用，随着跨国大公司出现，一些大公司的种子质量控制比认证机构做得还仔细，认证制度的功能也开始走向有机认证和一些特色认证。监管模式的选择也与技术的发展息息相关，互联网和媒体不发达的时代，农民获得信息的渠道更多的是从官方或是半官方机构，随着技术和媒体的普及，更多的信息可以直接通过互联网等途径获得，因此，从事前批准走向事后的规制就具备了条件。

选择不同的监管方式也与各国农业的特点有关。在美国，形成了玉米、小麦、大豆等产业带，规模效应明显，品种的普适性强，种业规模化和集中化程度明显。欧盟的地理和气候条件复杂多样，品种的普适性要求低，更强调地方适应性，种业集中化和规模化不如美国，如孟山都、先锋、先正达等7大跨国公司在欧洲市场占有一定份额，但形成垄断的特征并不明显，相对来说，欧盟市场主体较为多元、分散，这也使得其采取事前监管的方式不会受到太多的阻挠。

3对我国的启示

3.1我国种业监管改革的思路随着我国规模经营主体如种粮大户、合作社等大量形成，他们与种业公司之间的谈判能力相对增强，对种业公司起到一定的市场监督作用；种业准入门槛的提高，大公司越来越多，也会更加注重商誉，从而推动种业发展进入飞速发展阶段；加上互联网等媒体的发展，对种业公司的社会监督能力也随之增强。伴随着这些外部环境的变化，我国种业监管思路应逐步实现3个转变，重心由事前监管适度向事后监管转变，由单一的政府监管向多元的合作监管转变，向更加注重各利益相关方的充分参与、民主决策、程序公开透明转变。

3.2我国种业监管改革方向

3.2.1  重心由事前监管适度向事后监管转移这也是种业管理走向法制化、市场化、规范化、国际化方向的标志。根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》的精神，要求强化事后监管，减少行政许可，这也就要求种业监管也应由微观干预走向宏观调控，从重行政许可走向重事后市场监管。

3.2.2  由单一监管向合作监管转移从由政府单一监管，转向政府负责种业立法、知识产权保护、种子质量标准制定、政策制定等职责，实现行业协会、农民、社会合作监管与企业自我规制相结合的机制。

3.2.3  向更加注重民主、程序公开、透明转变  自2000年《种子法》颁布以来种业快速发展才十余年，要建立依靠公司自我规制，靠公司声誉和品牌来保证种子质量，提升品种品质的监管模式，还需要一段时间，在种业发展的过渡期，应在品种审定、行业准入、市场监管过程中，更加注重民主、多方参与、程序公平、公正、透明，更好地做到依法行政。

3.3种业监管改革的具体建议和措施

3.3.1修改《种子法》，加大事后监管的力度现行《种子法》中带有一定的计划经济色彩的章节急需修改。修改思路要以标签管理和事后监管为重点，增加标签标注内容和生产经营纪录内容，增加企业的自我约束能力和对其信用纪录进行管理能力，加大事后处罚力度。

一是增加标签和生产经营纪录的内容。主要进行如下修改：(1)增加对标签内容、种子生产经营纪录内容的规定，种子标签内容增加标注品种性状、适宜种植区域、植物品种权保护号等，标签应真实，与品种公告内容相一致并规定相应的处罚措施。(2)增加对种子生产商、销售商、运输商纪录内容的具体性规定，同时规范品种名称使用方式，要求品种名称不得与商标名或其他名称相同。(3)扩大“假种子”的范围，增加冒充他人生产经营的种子的或冒充品种权证书、品种权申请号、品种权号、品种权标记；应当包装没有包装的；未附具标签的行为，将虚假标示、虚假陈述等行为都作为假种子来处理。(4)将虚假广告也视同标签虚假来处理，予以相应的处罚措施。

二是明确种子企业的主体责任，将纳入《产品质量法》中产品的范围，种子质量缺陷为产品缺陷，明确企业对种子质量的责任，避免政府为企业的种子质量事故买单的现象。

三是建立企业信用体系制度，通过建立企业违法信息共享数据库，将企业的经营纪录直接与企业的贷款、税收、项目等直接挂钩，通过行政合同、行政指导等方式来加强对企业的管理。

四是增加查封、扣押等行政强制措施，加大对违法行为的处罚力度，增加种子违法行为的处罚种类和加大罚款额度，加大企业的违法成本，使法律起到应有的威慑作用，使种业管理更加规范化。

3.3.2改革我国的品种审定制度，使公正与效率并存改相对封闭式审定为开放式审定，主要是：对育繁推一体化的企业设立绿色通道；在审定程序中增加征求农民意见的程序，把有代表性的农民引入品种审定委员会，改变品种审定委员会的人员组成结构，实现大学教授、官员、行业协会成员、育种家、农民比例协调的局面；建立品种审定专家库，采取随机抽取的方式，再通过回避制度进行第2轮筛选；明确参审专家的责任，将专家审定意见、试验数据等公开，将专家审定意见记人档案，因主观原因造成品种审定不实，出现生产事故的，相关审定专家应承担连带责任；完善品种审定标准，加强区试管理，统一两级区试标准，推进品种试验规范化管理；完善审定流程，缩短区域试验时间；加快品种审定信息平台建设。

3.3.3种子执法与服务并重，建立执法信息共享平台

企业发展需要良好的市场环境，而良好的市场环境需要有效的监督管理。因此，首先要完善执法环节，协调好种子专业执法与综合执法的关系，在县一级以种子管理站为基础建立综合执法；其次是要理顺机制，建立检打联动的执法机制；第三，加强执法保障能力建设，加强基层检测能力；第四，加强执法信息共享平台建设。北京市种子管理站等进行了有益尝试，建立了农作物种子监管信息网，将行政处罚、责令改正等违法行为相关信息与公众共享，对企业实行社会监督。

3.3.4  充分发挥种子协会行业管理与行业指导的功能  充分利用中国种子协会、中国种子贸易协会等组织，加强对行业的指导，同时，加大对农民的技术和法律知识培训，提高农民的“谈判能力”。

贺利云（农业部管理干部学院，北京102208）

中国种业2012.12